Opinie: De Raad van State en de Stikstofaffaire

De Raad van State heeft jarenlang de strenge lijn van de Belastingdienst gevolgd, waarbij ouders die niet konden aantonen dat ze de gehele eigen bijdrage hadden betaald (enkele honderden euro’s), het gehele voorgeschoten bedrag voor kinderopvang moesten terugbetalen (vele duizenden tot tienduizenden euro’s). Omdat de kosten voor kinderopvang wel waren gemaakt, kwamen veel toeslagenouders in financiële problemen.

Tot de dag van vandaag beweert de Raad van State dat de 100 procent-terugvorderings-plicht dwingend uit de wet volgde. In dit artikel van prof. mr. L.F.M. Besselink wordt deze bewering van de Raad van State overtuigend weerlegd. Hieronder worden op dezelfde wijze de beweringen van de Raad van State over stikstofdepositie weerlegd.

De Stikstofaffaire

In haar ‘voorlichting’ over de rekenkundige ondergrens beweert Raad van State dat uit artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn dwingend volgt dat er geen rekenkundige ondergrens kan worden ingesteld, tenzij “er een robuust, geloofwaardig en structureel pakket van maatregelen is voor het verkrijgen van stikstofruimte” (lees: concrete plannen om de veestapel te halveren).

Daarnaast beweert de Raad van State dat effecten van stikstofdeposities die een rekenkundige ondergrens niet overschrijden, moeten worden gecumuleerd. Dit blijkt volgens de Raad van State uit het antwoord van het Europese Hof van Justitie (hierna: Het Hof) op de prejudiciële vraag of artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn het toelaat om een drempelwaarde voor stikstofdepositie in te stellen.

In het antwoord van Het Hof is echter geen grondslag te vinden voor de bewering dat stikstofdeposities moeten worden gecumuleerd. Het antwoord van Het Hof op de vraag van de Raad van State luidt:

“Er mag geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaan dat plannen of projecten die een drempelwaarde niet overschrijden, geen schadelijke gevolgen hebben voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden”.

Uit het antwoord van het Hof valt dus niet te maken:

“Er mag geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaan dat stikstofdeposities van plannen of projecten die een drempelwaarde niet overschrijden, gecumuleerd geen schadelijke gevolgen hebben voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden”.

Ook in artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn is geen grondslag te vinden voor deze bewering van de Raad van State. En ook niet voor de bewering dat er alleen een rekenkundige ondergrens mag worden ingesteld als er “een robuust, geloofwaardig en structureel pakket van maatregelen is voor het verkrijgen van stikstofruimte”. In artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn staat samengevat:

“Voor een plan of project dat – afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten – significante gevolgen kan hebben voor de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000 gebied, moet een Passende Beoordeling worden gemaakt”.

Artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn gaat dus over de beoordeling van de gevolgen van afzonderlijke projecten of meerdere projecten die gelijktijdig en op korte afstand van elkaar (in combinatie) worden uitgevoerd. Uit artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn valt dus niet te maken:

“Voor een plan of project dat – opgeteld met de achtergronddepositie en stikstofdeposities van toekomstige plannen of projecten die een drempelwaarde niet overschrijden – een stikstofdepositie op een Natura 2000 gebied veroorzaakt die hoger is dan de kritische depositiewaarde, moet een Passende Beoordeling worden gemaakt. Tenzij er een robuust, geloofwaardig en structureel pakket van maatregelen is voor het verkrijgen van stikstofruimte.

Deze laatste uitleg van artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn is echter wel de uitleg die de Raad van State toepast in de PAS-uitspraak, alle stikstofuitspraken na de PAS-uitspraak en haar advies over de rekenkundige ondergrens. Een uitleg waarvoor dus geen grondslag te vinden is in de wet.

Een uitleg die bovendien absurd is. Want door te beweren dat alle toekomstige stikstofdeposities onder een rekenkundige ondergrens of drempelwaarde moeten worden opgeteld, beweert de Raad van State dat in de toekomst kan worden gekeken. En beweert de Raad van State dat een onmeetbaar kleine stikstofdepositie opeens significante gevolgen kan veroorzaken als de overheid een drempelwaarde instelt.

Een uitleg die niet is gebaseerd op wetenschappelijke inzichten of op de praktijk. Want in Duitsland is de afgelopen zes jaar de stikstofemissie sneller gedaald dan in Nederland. Ondanks een meer dan 4.000 keer hogere drempelwaarde dan in Nederland. Zie figuur 11 en 12 van RIVM - Monitor stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden 2024.

Voorzorgsbeginsel

In de voorlichting over de rekenkundige grens beweert de Raad van State dat “het voorzorgsbeginsel ligt besloten in artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn en hierdoor op efficiënte wijze kan worden voorkomen dat beschermde gebieden worden aangetast als gevolg van plannen of projecten”.

Afgezien van het feit dat aantasting van overbelaste Natura 2000 gebieden – met een achtergronddepositie van honderden molen/ha/jaar boven de kritische depositiewaarde (KDW) – niet op efficiënte wijze kan worden voorkomen door een extra stikstofdepositie van iets meer dan 0,005 mol/ha/jaar niet toe te staan, is het voorzorgbeginsel niet van toepassing op kleine stikstofdeposities. Want stikstofverbindingen accumuleren (ophopen) niet in het milieu, zijn niet giftig zijn en hebben geen onomkeerbare gevolgen voor de natuur. Integendeel. Stikstofverbindingen zijn onmisbare voedingsstoffen voor planten en worden door bacteriën omgezet in stikstofgas (N₂). Deze denitrificatie is onderdeel van de stikstofkringloop.

Bovendien is verdwijnen van stikstofgevoelige planten, zoals heide, een natuurlijk proces. Deze planten zijn namelijk pioniersplanten die, door de bodem te verrijken met organisch materiaal, de basis leggen voor andere plantensoorten. Een heideveld zal daardoor zonder ingrijpen van de mens uiteindelijk evolueren naar bos. Dit ecologisch proces heet successie.

Successie wordt weliswaar versneld door stikstofdepositie van bedrijven, waardoor de mens vaker zal moeten ingrijpen om successie tegen te gaan. Bijvoorbeeld door heidevelden vaker te plaggen of intensiever te laten begrazen. Maar dit is niet – zoals de Raad van State impliciet beweert – dweilen met de kraan open. Er moet immers ook zonder stikstofdepositie van bedrijven worden ‘gedweild’ om successie tegen te gaan. Bovendien is de ‘kraan’ sinds 1990 met bijna de helft dichtgedraaid.

Onderbouwing rekenkundige ondergrens

De door Arthur Petersen opgestelde onderbouwing van de rekenkundige ondergrens is grotendeels gebaseerd op de ViA15 uitspraak, waarin staat dat voor een stikstofdepositie op meer dan 25 km van de bron geen passende beoordeling of natuurvergunning nodig is omdat deze stikstofdepositie niet te herleiden is naar de bron.

Arthur Petersen stelt in zijn onderbouwing dat een met AERIUS berekende stikstofdepositie van minder dan 1 mol/ha/jaar ook niet te herleiden is naar de bron omdat deze stikstofdepositie niet te onderscheiden is van nul.

Hoewel deze stelling wetenschappelijk gezien klopt, zal dit de Raad van State niet overtuigen dat de rekenkundige ondergrens mag worden ingevoerd zonder concrete plannen om de veestapel te halveren. Want de rekenkundige ondergrens is juridisch gezien hetzelfde als de door de Raad van State ongeldig verklaarde drempelwaarde van 1 mol/ha/jaar in het PAS. Voor bedrijven die de rekenkundige ondergrens niet overschrijden vervalt immers – net als bij de drempelwaarde in het PAS – de vergunningplicht.

Bovendien is deze onderbouwing van de rekenkundige ondergrens ook gebaseerd op een bewering van de Raad van State waarvoor geen grondslag te vinden is in artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn. Uit dit artikel valt immers niet te maken:

“Voor elk plan of project dat stikstofdepositie op een overbelast Natura 2000 gebied veroorzaakt, moet een Passende Beoordeling worden gemaakt. Tenzij deze stikstofdepositie niet te herleiden is naar de bron”.

Door de onderbouwing van de rekenkundige ondergrens te baseren op ongefundeerde beweringen van de Raad van State, maken Wiersma en Petersen het de Raad van State wel erg gemakkelijk om de rekenkundige ondergrens van 1 mol/ha/jaar ongeldig te verklaren. Want hierdoor zijn deze ongefundeerde beweringen niet in geschil. En kan de Raad van State in de motivering van een dergelijke uitspraak eenvoudig verwijzen naar eerdere uitspraken.

Samenvatting/conclusie

Het invoeren van een rekenkundige ondergrens van 1 mol/ha/jaar heeft alleen kans van slagen als de juridische grondslagen van het stikstofbeleid – zoals gehanteerd door de Raad van State – ter discussie worden gesteld.